Con la sentenza n. 5196/2025 pubblicata lo scorso 13 giugno, il Consiglio di Stato è finalmente intervenuto sul controverso tema della natura e dell’obbligatorietà o meno, nell’ambito delle concessioni pubbliche, del PEF, concepito quale documento ormai essenziale per il successo dei contratti pubblici in quanto finalizzato a verificare l’equilibrio economico-finanziario di un progetto ed a valutarne la fattibilità e sostenibilità, anche alla luce di una evoluzione normativa sempre più volta a garantire una maggiore trasparenza e responsabilità nella gestione delle risorse pubbliche.

La natura e le funzioni del PEF: inquadramento normativo

Com’è risaputo, nel Piano Economico Finanziario (PEF), strumento assolutamente centrale ed imprescindibile ai fini di una corretta gestione finanziaria dei contratti pubblici per la realizzazione di lavori e la gestione di servizi nonché per iniziative di finanza di progetto, viene analizzato il globale profilo economico-finanziario di un contratto: in esso, infatti, vengono dettagliatamente definiti, coerentemente con la natura dell’opera e con gli stanziamenti previsti nei bilanci degli enti concedenti, il costo complessivo dell’opera e le singole voci di spesa, inclusi gli tutti gli oneri economici e finanziari connessi al rischio imprenditoriale che il concessionario dovrà assumersi, nonché le modalità di finanziamento e sostenibilità economica dello svolgimento del servizio. L’importanza cruciale di questo strumento emerge soprattutto in relazione ai contratti particolarmente complessi, come le concessioni, giacché permette di valutare prognosticamene se il concessionario possa gestire nel corso del tempo il progetto, garantendo la sostenibilità economica e finanziaria dello stesso, ossia far fronte ai relativi costi e generare profitti adeguati, considerando altresì i rischi operativi e finanziari che contraddistinguono la species delle concessioni rispetto a quella degli appalti. Dal momento che la corretta predisposizione di questo documento rappresenta una garanzia per una gestione più oculata ed efficiente delle risorse pubbliche, giacché assicura che le stesse siano allocate in modo appropriato, per scongiurare il rischio di scostamenti significativi rispetto alle previsioni iniziali e di conseguenti problematiche finanziarie che potrebbero compromettere la realizzazione dell’opera, è stata più volte ribadita la necessità che i dipendenti della pubblica amministrazione comprendano a pieno l’importanza del PEF e delle normative correlate per poterlo redigere in modo chiaro ed efficace, operare responsabilmente ed essere in grado di valutare se il contenuto dei piani presentati dagli operatori partecipanti alle gare rifletta correttamente le esigenze finanziarie dell’opera e del sevizio. Più riferimenti a questo strumento sono disseminati nel Titolo II del Codice dei contratti pubblici, che detta i principi generali e le garanzie procedurali in materia di aggiudicazione delle concessioni, in particolare agli artt. 182, 185, 186, 190, 192 e 193. Più nello s\pecifico, l’art. 182, comma 5 prevede che “ i bandi e i relativi allegati, ivi compresi, a seconda dei casi, lo schema di contratto e il piano economico-finanziario, sono definiti in modo da assicurare adeguati livelli di bancabilità , intendendosi per tali la reperibilità sul mercato finanziario di risorse proporzionate ai fabbisogni , la sostenibilità di tali fonti e la congrua redditività del capitale investito (...)” e, in relazione ai criteri di aggiudicazione dei contratti di concessione, l’art. 185, comma 5 stabilisce che “ prima di assegnare il punteggio all’offerta economica la commissione aggiudicatrice verifica l’adeguatezza e la sostenibilità del piano economico-finanziario”. L’art. 193, poi, che disciplina specificamente l’istituto della finanza di progetto - ed è stato oggetto di una integrale sostituzione ad opera del d.lgs. n. 209/2024 nell’ottica di garantire una maggiore competitività ed efficienza delle procedure di concessione alla luce delle direttive europee ed incentivare, con modifiche volte a chiarirne meglio le modalità applicative, il ricorso a questo strumento - prevede, con specifico riferimento alle proposte di project financing, relative alla realizzazione in concessione di lavori o servizi, l’obbligo di redazione di un PEF asseverato da parte di istituti di credito o società di revisione (asseverazione oggi richiedibile, tra l’altro, per tutte le operazioni di PPP). Al comma 3 specifica, invero, che “ ciascuna proposta contiene un progetto di fattibilità, redatto in coerenza con l’articolo 6-bis dell’allegato I.7., una bozza di convenzione, il piano economico-finanziario asseverato”: più nel dettaglio, la disposizione precisa che “ il piano economico-finanziario comprende l’importo delle spese sostenute per la predisposizione della proposta, comprensivo anche dei diritti sulle opere dell’ingegno”. Infine, il comma 10 ribadisce che “ i concorrenti, compreso il promotore e il proponente, in possesso dei requisiti soggettivi previsti dal bando, presentano un’offerta contenente il piano economico-finanziario asseverato ,(...)”. Dal complesso delle predette norme, si evince la funzione innegabilmente essenziale di questo documento nell’ambito delle gare per l’affidamento di concessioni, tanto che una parte della giurisprudenza era giunta ad affermarne il carattere sempre obbligatorio, che alla luce del lato normativo, però, pare sussistere solo con riferimento alle operazioni di finanza pubblica. Come accennato supra, del resto l’obbligatorietà della redazione del PEF è prevista ogniqualvolta l’amministrazione ritenga necessario verificare l’equilibrio economico-finanziario del progetto, ossia la coesistenza nell’ambito di un progetto delle condizioni di convenienza economica e sostenibilità finanziaria di cui all’art. 177, comma 5.

 

Il punto di Palazzo Spada

Pronunce più recenti (T.A.R. Lombardia, sez. I, sentenza n. 2132/2024, T.A.R. Puglia, Lecce, sez. II, sentenza n. 982/2024) hanno abbracciato un orientamento opposto rispetto a quello soprammenzionato, che è stato condiviso anche da Palazzo Spada nella sentenza in esame, secondo cui questo documento nell’ambito delle concessioni pubbliche (più ampio di quello del solo project financing) avrebbe una natura eventuale: “l’art. 182, comma 5, cit. contempla la facoltà da parte della stazione appaltante di allegare al bando di gara un modello di PEF al fine di agevolare i concorrenti nella predisposizione del documento”. Richiamando le sopracitate sentenze, si osserva che “ la più recente giurisprudenza , sulla base di una lettura restrittiva delle disposizioni del d.lgs. n. 36 del 2023 , ha in qualche modo attribuito al PEF una funzione meramente eventuale ”, confermando quel secondo orientamento giurisprudenziale formatosi sul punto che sostiene che “ l’art. 182 del d.lgs. n. 36 del 2023 stabilisce che l’affidamento delle concessioni deve avvenire tramite pubblicazione di un apposito bando, specificando al comma 5, che il PEF è una componente meramente eventuale”. Dunque, il collegio sembra condividere a pieno l’osservazione secondo cui “il Legislatore non ha inteso imporre un obbligo generalizzato di predisposizione del PEF nelle concessioni, ma ha lasciato spazio alla flessibilità e ad una valutazione discrezionale da effettuarsi caso per caso, in funzione delle caratteristiche peculiari della gara”. A corroborare tale tesi, si presta l’ulteriore circostanza che “ la natura facoltativa del PEF verrebbe ulteriormente confermata dall’art. 193 del Codice che, invece, impone espressamente la presentazione di un PEF asseverato solo nell’ambito delle proposte di finanza di progetto”, cosicché può condividersi l’idea che “il Legislatore ha inteso essenziale la predisposizione del PEF dove la complessità e l’entità del progetto richiedono una valutazione più approfondita della sostenibilità economica e finanziaria”. Ciò detto, come correttamente ha messo in luce e precisato il collegio, ferma restando la non assoluta obbligatorietà della redazione del PEF in ogni concessione, è innegabile che questo strumento “ conservi un ruolo centrale quando il bando espressamente lo richieda, ma va modulato secondo le caratteristiche dalla concessione alla quale accede”, tanto che in più occasioni “si è ribadito che la predisposizione del modello di PEF e, quindi, anche la valutazione del fatto che l’operatore economico sia in grado di gestire il rischio operativo e garantire la realizzazione degli obiettivi di interesse pubblico costituisce espressione di discrezionalità tecnica della stazione appaltante non suscettibile di censura da parte del giudice amministrativo, se non nei limiti di manifesta irragionevolezza ed errore macroscopico e manifesto”.

Si allega la sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, del 13 giugno 2025, n. 5196.