Un tema mai risolto nella gestione del personale

La questione della corretta imputazione dell’IRAP sugli incentivi al personale rappresenta uno dei temi più persistenti e controversi nella gestione delle risorse umane degli enti locali. Non si tratta di un mero tecnicismo contabile, ma di un nodo che intreccia principi tributari, sostenibilità finanziaria e tutela della retribuzione accessoria dei dipendenti.

Nel corso degli anni, il dibattito si è sviluppato attorno a un interrogativo apparentemente semplice: l’IRAP sui compensi incentivanti deve gravare sul bilancio dell’ente oppure può incidere direttamente sul compenso del dipendente? La risposta, come spesso accade, non è univoca.

 

La natura dell’IRAP: un punto fermo teorico

Sul piano teorico, il quadro appare piuttosto chiaro. L’IRAP, istituita dal D.Lgs. n. 446/1997, è un’imposta reale che colpisce il valore della produzione derivante da attività organizzate. Non si tratta quindi di un’imposta sul reddito del lavoratore, ma di un tributo che grava sul datore di lavoro, in quanto espressione della capacità produttiva dell’organizzazione.

Questa qualificazione dovrebbe condurre, in via lineare, a ritenere che l’onere dell’imposta non possa essere trasferito sul dipendente. Tuttavia, la prassi applicativa ha mostrato come tale principio sia stato più volte messo in discussione.

Il caso degli avvocati pubblici: dal “fondo di prelievo” al superamento giurisprudenziale

Una delle vicende più emblematiche riguarda i compensi professionali degli avvocati pubblici. In una prima fase, la Corte dei conti ha adottato un approccio particolarmente rigoroso, ritenendo legittimo far gravare l’IRAP sul fondo destinato ai compensi.

Attraverso il meccanismo del cosiddetto “fondo di prelievo”, l’imposta veniva di fatto assorbita all’interno delle risorse destinate alla premialità, con una conseguente riduzione del compenso netto spettante ai professionisti interni.

Questa impostazione è stata progressivamente messa in crisi dagli altri rami della giurisdizione. Il giudice ordinario, in particolare, ha valorizzato la natura retributiva dei compensi e la necessità di garantirne l’integrità. Il punto di svolta è rappresentato dall’intervento della Corte di Cassazione, che ha chiarito in modo definitivo come l’IRAP debba restare a carico dell’ente, senza possibilità di incidere sul compenso del dipendente.

Di fronte a tale orientamento, la Corte dei conti ha progressivamente rivisto la propria posizione, anche attraverso una fase intermedia caratterizzata da pronunce di inammissibilità, evitando un conflitto diretto tra giurisdizioni.

 

Gli incentivi tecnici: il ruolo decisivo del nuovo Codice dei contratti

Se il quadro relativo ai compensi professionali può dirsi ormai stabilizzato, maggiori complessità emergono con riferimento agli incentivi tecnici.

Il nuovo Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. n. 36/2023), all’articolo 45, introduce un elemento di forte rilevanza: gli incentivi sono espressamente comprensivi degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione, ma non fanno alcun riferimento all’IRAP.

Questa scelta normativa assume un significato preciso. Proprio perché l’imposta non è inclusa nel perimetro dell’incentivo, essa deve essere collocata all’esterno dello stesso e, quindi, sostenuta direttamente dall’ente.

La lettura trova conferma anche nell’allegato I.7 al Codice, che, nella disciplina dei quadri economici, colloca le imposte tra le voci esterne rispetto alle risorse incentivanti. Ne deriva che l’IRAP deve trovare copertura nel quadro economico complessivo dell’intervento, senza incidere sulle somme destinate ai dipendenti.

 

Il problema del doppio regime: vecchio e nuovo Codice

Tuttavia, questa impostazione vale esclusivamente per le procedure disciplinate dal nuovo Codice. Per quelle soggette al precedente D.Lgs. n. 50/2016, continua a operare un orientamento più restrittivo, che non consente di escludere l’IRAP dal fondo incentivante.

Si determina così una evidente disparità di trattamento tra situazioni sostanzialmente analoghe. Una differenza che appare difficilmente giustificabile sul piano dei principi, ma che trova una possibile spiegazione sul piano pragmatico: evitare squilibri finanziari su quadri economici già definiti o in fase di chiusura, soprattutto con riferimento agli interventi finanziati con risorse PNRR.

Il tema resta quindi attuale e operativo, considerato che una parte significativa delle procedure continua a essere regolata dalla disciplina previgente.

 

Gli incentivi tributari: quando è la legge a derogare

Un’ulteriore eccezione è rappresentata dagli incentivi tributari connessi al recupero dell’evasione IMU e TARI. In questo caso, il legislatore è intervenuto in modo esplicito, stabilendo che il fondo incentivante è determinato al lordo dell’IRAP a carico dell’amministrazione.

La formulazione normativa è chiara e non lascia spazio a interpretazioni: l’imposta può essere legittimamente “assorbita” all’interno del compenso, incidendo quindi sul premio spettante al dipendente.

Si tratta di una scelta consapevole, finalizzata a predeterminare il costo complessivo dell’incentivo ed evitare ulteriori oneri per il bilancio dell’ente. Tuttavia, essa rappresenta una deroga evidente rispetto al principio generale della natura datoriale dell’IRAP.

 

Un sistema disomogeneo che richiede attenzione operativa

Il quadro complessivo che emerge è quello di un sistema non uniforme, in cui convivono principi generali, interventi giurisprudenziali e deroghe legislative puntuali.

La regola di fondo – IRAP a carico dell’ente – risulta oggi sostanzialmente consolidata, ma è costantemente modulata da eccezioni che impongono una lettura attenta delle singole disposizioni normative.

Per gli enti locali, e in particolare per le amministrazioni provinciali, ciò si traduce nella necessità di un approccio operativo particolarmente rigoroso, capace di distinguere tra le diverse tipologie di incentivi e i relativi regimi giuridici