Con la recente sentenza del 22 settembre 2025, n. 16369, il TAR Lazio – Roma è intervenuto su una questione di particolare rilevanza in materia di contratti pubblici, ossia la possibilità di imputare, anche solo parzialmente, i costi della manodopera all’interno della voce delle cosiddette “spese generali”. La pronuncia si inserisce in un dibattito giurisprudenziale ormai consolidato, caratterizzato dall’alternanza di due distinti orientamenti interpretativi, uno di segno restrittivo e l’altro più flessibile, circa la corretta collocazione contabile di tali costi all’interno delle offerte economiche presentate dagli operatori nelle procedure di gara.

La giurisprudenza sul tema

Secondo la linea più rigorosa, non sarebbe ammissibile ricomprendere i costi della manodopera tra le spese generali, neppure in via parziale, qualora essi non risultino specificamente ed autonomamente indicati nell’offerta economica. Tale impostazione muove dal presupposto che la nozione di “spese generali” si riferisca a tutte quelle voci di costo che non rientrano né nella manodopera né negli oneri esplicitamente previsti dalla normativa, dovendo pertanto restare distinta da esse. Conseguentemente, in assenza di una espressa previsione della stazione appaltante, non sarebbe legittimo inglobare tali costi nella voce generale, la cui funzione è limitata alla copertura di spese di natura diversa (cfr. Cons. Stato, 3 novembre 2020, n. 6786).

A questa visione si contrappone un differente orientamento, più elastico, che valorizza la ratio del giudizio di anomalia, il quale ha come oggetto la sostenibilità complessiva dell’offerta presentata. In questa prospettiva, si ritiene che la voce relativa alle spese generali possa legittimamente assorbire, almeno in parte, alcune componenti del costo del lavoro non puntualmente specificate, purché ciò non comprometta la trasparenza e la verificabilità della proposta. Ne sono esempi i costi del personale con funzioni direttive, di coordinamento o di raccordo, impiegato su più commesse in corso presso diverse stazioni appaltanti, nonché quelli relativi a prestazioni rese in situazioni di urgenza non prevedibile (Cons. Stato, 30 gennaio 2020, n. 788). Ad una più attenta analisi di tali arresti giurisprudenziali, peraltro, emerge come l’allocazione dei suddetti specifici costi della manodopera nella voce “Spese generali” è stata reputata non irragionevole dal giudice amministrativo anche in considerazione del fatto che si trattava di “costi generali” dell’operatore economico (cfr. Cons. Stato, sez. V, sent. n. 7135/2019, cit., punto 3.1.1; Cons. Stato, sez. VI, sent. n. 788/2020, cit., punto 7), in un caso addirittura non suscettibili di essere quantificati con esattezza ex ante, in quanto correlati ad urgenze non prevedibili e, in parte, connessi al costo di reperibilità dei lavoratori” (TAR Lazio, sez. III, 15 gennaio 2025, n. 666).

Il ragionamento del TAR

Con la sentenza in esame il TAR Lazio ha ritenuto di aderire all’indirizzo più restrittivo. Il Collegio ha posto particolare rilievo alla disposizione di cui all’art. 108, comma 9, del d.lgs. 36/2023, la quale prescrive, a pena di esclusione, che l’offerta economica indichi separatamente i costi della manodopera e gli oneri per la sicurezza, salvo che si tratti di forniture senza posa in opera o di servizi di natura intellettuale. Si tratta di una norma innovativa rispetto al previgente Codice, introdotta con l’evidente obiettivo di rafforzare il controllo delle stazioni appaltanti sul rispetto della disciplina normativa e contrattuale in materia di lavoro, nonché di assicurare una più chiara rappresentazione dei costi effettivi. In tal senso si era già espresso il TAR Toscana (16 aprile 2025, n. 705), riconoscendo alla norma un valore di presidio a tutela della corretta applicazione delle disposizioni giuslavoristiche. In particolare, il giudice amministrativo ha in proposito stabilito che “Le ‘spese generali’ costituiscono una voce di costo che comprende i costi di tutte le risorse – escluse quelle riconducibili alla manodopera e ad altre voci separatamente indicate – che l’operatore economico dichiara di impiegare per l’esecuzione della commessa; non è richiesto – salvo diversa indicazione del bando o della stazione appaltante in sede di verifica dell’anomalia – che esse siano dettagliatamente esposte” (cfr. Cons. Stato, sez. V, sent. n. 6786 del 3 novembre 2020).

Il caso concreto

Nel caso scrutinato l’operatore economico aveva indicato in offerta un costo della manodopera di soli euro 35.000, a fronte di una stima della stazione appaltante superiore a 359.000 euro. Soltanto in sede di chiarimenti l’impresa aveva dichiarato un importo pari a circa 366.000 euro, sostenendo che tale somma fosse stata “assorbita” all’interno delle spese generali. Il Collegio ha considerato tale condotta inammissibile, in quanto idonea a determinare una modifica sostanziale dell’offerta economica, in contrasto con il principio cardine dell’immodificabilità dell’offerta stessa. Trattandosi, peraltro, di un appalto caratterizzato da una significativa incidenza della componente di manodopera, l’assenza di una puntuale e autonoma indicazione dei relativi costi è stata ritenuta tale da inficiare la legittimità complessiva della proposta.

In chiusura, il TAR ha osservato che, anche a voler seguire l’orientamento meno rigoroso – che consente l’inclusione di una parte dei costi della manodopera nelle spese generali – la tesi difensiva dell’operatore non sarebbe comunque stata accoglibile. Nel caso in esame, infatti, non si trattava di oneri marginali o accessori, bensì della quasi totalità dei costi della manodopera, che non potevano in alcun modo essere “mascherati” come spese generali.

Le conclusioni raggiunte dal Collegio

Si legge nella pronuncia in esame: “Tale modus procedendi ha sostanzialmente comportato una modifica dell’offerta, di fatto introdotta nel corso del procedimento di verifica dell’anomalia, comportando un’inammissibile rettifica di un elemento costitutivo ed essenziale dell’offerta economica. In sostanza, l’offerta – che ha omesso parte dei costi della manodopera, per ricomprenderli nell’ambito delle spese generali e nelle successive giustificazioni presentate nel sub procedimento di anomalia – non poteva essere ammessa e considerata legittima e, ciò, specie in un appalto dove detto costo aveva un rilievo così preponderate. Ad ogni buon conto, anche a voler aderire alla tesi meno restrittiva – per la quale i costi della mano d’opera possono essere inseriti nell’ambito delle spese generali – è da rilevare che, nel caso in esame, questa non sia applicabile, in quanto l’inserimento dei costi della mano d’opera all’interno delle spese generali può essere ammessa per costi non distintamente indicati in offerta, e comunque per costi accessori e non, come nel caso in esame, per coprire praticamente quasi la totalità dei costi della mano d’opera...”

Dunque, ad avviso del Collegio non è consentito imputare tra le spese generali, neppure in via marginale, i costi della manodopera non dichiarati in modo esplicito e distinto in sede di offerta economica (cfr. anche Cons. Stato, 19 novembre 2024, n. 9254).

La decisione in commento conferma un indirizzo più stringente e rigoroso, in linea con la rinnovata impostazione del Codice dei contratti, ponendo un chiaro limite all’autonomia degli operatori nella formulazione delle offerte e riaffermando l’esigenza di massima trasparenza nella rappresentazione dei costi del lavoro.

Si allega: sentenza TAR Lazio - Roma n. 16369 del 22 settembre 2025.