Con la recente sentenza n. 6638 del 25 luglio 2025 il Consiglio di Stato si è pronunciato su una questione di particolare rilievo per gli operatori economici e per le stazioni appaltanti: la possibilità di ricondurre al meccanismo della revisione prezzi, di cui all’art. 60 del d.lgs. n. 36/2023, gli incrementi retributivi futuri già stabiliti in sede di rinnovo del contratto collettivo nazionale di lavoro.

Il caso in esame

Il contenzioso scrutinato dal Collegio prendeva le mosse da una procedura di gara indetta per l’affidamento di servizi, nella quale un operatore economico risultava essere stato stato escluso per anomalia dell’offerta, ex art. 110 del Codice. L’impresa, infatti, aveva calcolato i costi della manodopera unicamente sulla base delle tabelle ministeriali vigenti al momento della presentazione dell’offerta, senza tener conto degli aumenti retributivi già previsti dal rinnovo del CCNL delle Cooperative Sociali, sottoscritto il 5 marzo 2024.

La procedura era stata avviata dalla stazione appaltante il 1° luglio 2024. A quella data, però, non solo era già stato firmato il nuovo CCNL, ma risultavano altresì pubblicati, con il Decreto Ministeriale n. 30 del 14 giugno 2024, gli scatti retributivi progressivi che sarebbero entrati in vigore nei mesi successivi: ottobre 2024, gennaio 2025, settembre 2025, ottobre 2025 e gennaio 2026.

Nonostante ciò, l’impresa concorrente aveva ritenuto di potersi limitare a computare i costi correnti, confidando nella possibilità di riversare gli oneri derivanti dai futuri incrementi salariali sul meccanismo della revisione prezzi, una volta avviata l’esecuzione contrattuale.

L’interpretazione del Consiglio di Stato

I giudici di Palazzo Spada hanno respinto integralmente le argomentazioni difensive della summenzionata impresa. Secondo il Collegio, infatti: (i) la revisione prezzi non può essere invocata per coprire aumenti retributivi già conosciuti al momento dell’offerta, poiché non si tratta di eventi sopravvenuti e imprevedibili, ma di circostanze note che devono essere incluse nel calcolo preventivo dei costi; (ii) gli operatori economici hanno l’obbligo di formulare offerte complete e consapevoli, stimando i costi della manodopera per l’intera durata dell’appalto e tenendo conto degli scatti retributivi già resi certi dal CCNL e (iii) riconoscere il contrario significherebbe alterare la funzione della revisione prezzi, trasformandola in un correttivo automatico dell’offerta economica e anticipandone l’operatività alla fase di gara, con evidenti distorsioni della par condicio.

Il Consiglio di Stato ha, dunque, ribadito che la ratio dell’art. 60 del d.lgs. n. 36/2023 consiste nell’assicurare l’equilibrio contrattuale durante l’esecuzione del rapporto, garantendo al contempo la qualità delle prestazioni e tutelando l’interesse pubblico. La norma è concepita per gestire situazioni in cui l’appaltatore si trovi a fronteggiare costi sopravvenuti e non prevedibili, tali da compromettere la sostenibilità economica dell’appalto. Diversamente, quando gli oneri sono già certi e conoscibili, essi devono essere interamente considerati nella fase di gara.

Nel dettaglio, la decisione si inserisce in un più ampio disegno normativo tracciato dal nuovo Codice, che ha introdotto regole stringenti sui costi della manodopera e sugli strumenti di riequilibrio contrattuale. In particolare:

- l’art. 41, comma 13, e l’art. 108, comma 9, impongono che i costi della manodopera e gli oneri di sicurezza siano indicati separatamente in sede di offerta, a pena di esclusione;

- l’art. 11, comma 3, come modificato dal d.lgs. n. 209/2024, prevede l’obbligo di garantire l’equivalenza delle tutele quando l’operatore applichi un CCNL diverso da quello indicato dalla stazione appaltante;

- l’art. 60 e il nuovo Allegato II.2-bis introducono un sistema di clausole di revisione prezzi permanenti, basate su indici Istat, concepite per operare in corso di esecuzione a fronte di variazioni effettivamente imprevedibili.

I Giudici di Palazzo Spada hanno dunque escluso la possibilità di ricondurre al meccanismo della revisione prezzi gli incrementi retributivi futuri già stabiliti in sede di rinnovo del CCNL, chiarendo che gli aumenti salariali stabiliti dal contratto collettivo e già conosciuti alla data di presentazione dell’offerta non possono essere considerati “condizioni oggettive” idonee a far scattare la revisione dei prezzi. Con ciò, confermando integralmente l’impostazione seguita dal giudice di primo grado, ossia dal TAR Lombardia, Sezione I, con la sentenza n. 519 del 17 febbraio 2025.

La sentenza conferma dunque un orientamento giurisprudenziale consolidato: gli incrementi retributivi derivanti dai rinnovi contrattuali non possono mai essere qualificati come eventi imprevedibili (cfr. Cons. Stato, Sez. V, n. 453/2024; n. 6652/2023). Essi rappresentano una componente fisiologica e ordinaria dei rapporti di lavoro, che l’operatore economico deve necessariamente valutare ex ante nella predisposizione dell’offerta.

Conclusioni

La pronuncia in esame fornisce un chiarimento importante per tutti i soggetti coinvolti nelle procedure di evidenza pubblica. In primo luogo, le stazioni appaltanti sono chiamate a verificare la congruità delle offerte non soltanto con riferimento alla situazione retributiva vigente al momento della gara, ma anche tenendo conto degli aumenti già programmati nei rinnovi contrattuali. In secondo luogo, gli operatori economici non possono fare affidamento sul meccanismo della revisione prezzi per colmare eventuali sottostime dei costi del personale: essi devono fin dall’inizio predisporre un’offerta seria, sostenibile e coerente con l’intera durata dell’appalto.

In definitiva, la decisione rafforza l’obbligo di una valutazione preventiva accurata dei costi della manodopera, che si conferma come requisito essenziale di affidabilità dell’offerta. Allo stesso tempo, delimita con chiarezza i confini applicativi della revisione prezzi, ribadendone la funzione di strumento di riequilibrio eccezionale e non di correzione ordinaria delle scelte economiche operate dall’impresa nella fase di gara.

 

Si allega: sentenza Consiglio di Stato n. 6638 del 25 luglio 2025.