La Corte di giustizia dell’Unione europea, con la sentenza del 18 dicembre 2025 resa nella causa C-769/23, ha fornito un rilevante chiarimento interpretativo in ordine al rapporto tra la disciplina europea in materia di criteri di aggiudicazione degli appalti pubblici e la normativa italiana contenuta nell’art. 95 del d.lgs. n. 50/2016, di particolare interesse anche sotto la vigenza del nuovo Codice appalti.

Nel dettaglio, la Corte ha affermato che l’articolo 67, paragrafo 2, della Direttiva 2014/24/UE, letto alla luce del principio di proporzionalità, non osta a una normativa nazionale che escluda il ricorso al prezzo quale unico criterio di aggiudicazione negli appalti di servizi caratterizzati da un’elevata incidenza del costo della manodopera, anche nell’ipotesi in cui le prestazioni oggetto dell’appalto presentino caratteristiche standardizzate.

La questione interpretativa sottoposta alla Corte

La pronuncia trae origine da un rinvio pregiudiziale disposto dal Consiglio di Stato, chiamato a verificare la compatibilità con il diritto dell’Unione della disciplina italiana che, per i servizi ad alta intensità di manodopera, impone l’utilizzo del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo.

Il dubbio interpretativo nasceva dal possibile contrasto tra tale obbligo e la disciplina europea sui criteri di aggiudicazione degli appalti pubblici. In particolare, si trattava di stabilire se fosse conforme al diritto dell’Unione una normativa nazionale che impedisse alle amministrazioni aggiudicatrici di ricorrere al criterio del minor prezzo anche in presenza di servizi standardizzati, qualora il costo del lavoro rappresenti una componente economicamente prevalente del contratto.

La questione assume rilievo sistematico nel diritto degli appalti, poiché riguarda il delicato equilibrio tra discrezionalità amministrativa nella scelta dei criteri di aggiudicazione e tutela di interessi pubblici quali la qualità delle prestazioni e la salvaguardia delle condizioni di lavoro.

Il quadro normativo

Sul piano dell’ordinamento unionale, il riferimento normativo principale è rappresentato dall’articolo 67 della Direttiva 2014/24/UE, il quale disciplina i criteri di aggiudicazione degli appalti pubblici. Tale disposizione stabilisce che l’aggiudicazione degli appalti deve avvenire sulla base dell’offerta economicamente più vantaggiosa, che può essere determinata secondo due modalità alternative: sulla base del prezzo o del costo; oppure sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, valutato mediante criteri qualitativi, ambientali o sociali connessi all’oggetto dell’appalto.

Elemento centrale della disposizione è tuttavia il riconoscimento di un significativo margine di discrezionalità agli Stati membri. L’articolo 67 consente infatti agli ordinamenti nazionali di prevedere limitazioni o divieti all’utilizzo esclusivo del prezzo o del costo come unico criterio di aggiudicazione, nonché di circoscrivere tale modalità a determinate categorie di appalti o di amministrazioni aggiudicatrici.

Ne deriva che il legislatore europeo ha optato per un modello normativo flessibile, idoneo a consentire agli Stati membri di orientare le procedure di affidamento verso criteri che valorizzino maggiormente gli aspetti qualitativi delle prestazioni contrattuali.

Nel diritto interno, la disciplina applicabile alla vicenda oggetto della pronuncia era contenuta nell’articolo 95 del d.lgs. n. 50/2016. Tale disposizione distingue(va) tra diverse tipologie di contratti pubblici, individuando specifiche modalità di selezione delle offerte. In particolare:

- l’articolo 95, comma 3, lettera a), stabiliva che i contratti relativi a servizi ad alta intensità di manodopera dovessero essere aggiudicati esclusivamente secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa basata sul miglior rapporto qualità/prezzo;

- l’articolo 95, comma 4, lettera b), consentiva invece il ricorso al criterio del minor prezzo per i servizi e le forniture caratterizzati da prestazioni standardizzate o le cui condizioni risultino definite dal mercato.

La nozione di servizi ad alta intensità di manodopera era ulteriormente precisata dall’articolo 50 del medesimo decreto legislativo, che qualificava come tali i servizi nei quali il costo della manodopera è pari ad almeno il 50% dell’importo complessivo del contratto.

Il problema interpretativo nasce dunque dall’interazione tra queste disposizioni: nel caso di servizi che presentino contemporaneamente caratteristiche standardizzate e una significativa incidenza del costo del lavoro, occorre stabilire quale criterio debba prevalere

La giurisprudenza amministrativa italiana aveva già affrontato la questione con la decisione dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 8 del 2019, affermando la prevalenza del criterio del miglior rapporto qualità/prezzo nei servizi labour intensive, anche in presenza di prestazioni standardizzate.

Il caso concreto

Il rinvio pregiudiziale trae origine da una procedura aperta indetta per l’affidamento di un appalto di servizi logistici ad alta intensità di manodopera, suddiviso in più lotti e aggiudicato secondo il criterio del minor prezzo. La stazione appaltante aveva ritenuto di poter utilizzare tale criterio in ragione della natura standardizzata delle prestazioni richieste. Al contempo, il bando di gara conteneva una specifica clausola di tutela del costo del lavoro: i lavoratori impiegati nel servizio avrebbero dovuto essere retribuiti conformemente al contratto collettivo di settore, con la conseguenza che eventuali ribassi offerti in sede di gara avrebbero potuto incidere esclusivamente sull’aggio, ossia sulla remunerazione del servizio, e non sul costo della manodopera.

Nel corso della procedura, per uno dei lotti di maggiore valore economico, tre operatori economici avevano presentato offerte recanti un ribasso del 100% sull’aggio. A fronte della perfetta equivalenza delle offerte economiche, l’amministrazione aveva proceduto all’aggiudicazione mediante sorteggio tra gli operatori che avevano presentato la medesima offerta.

L’esito della gara veniva quindi impugnato dinanzi al giudice amministrativo, sostenendo che l’amministrazione avesse illegittimamente applicato il criterio del minor prezzo in violazione dell’articolo 95 del codice del Codice.

La decisione della Corte di giustizia

La Corte di giustizia dell’Unione europea ha affrontato la questione valorizzando la struttura normativa dell’articolo 67 della direttiva sugli appalti pubblici.

Secondo la Corte, la direttiva non impone alle amministrazioni aggiudicatrici un modello unico di selezione delle offerte, ma consente agli Stati membri di orientare la disciplina nazionale verso criteri che valorizzino gli aspetti qualitativi dell’offerta.

In tale prospettiva, la normativa italiana che impone il ricorso al criterio del miglior rapporto qualità/prezzo nei servizi ad alta intensità di manodopera persegue un obiettivo coerente con la ratio della direttiva: garantire che, negli appalti in cui la componente lavorativa rappresenta la parte economicamente prevalente della prestazione, la valutazione delle offerte non sia affidata esclusivamente al fattore prezzo.

La Corte ha inoltre precisato che non assume rilievo, ai fini della compatibilità con il diritto dell’Unione, la circostanza che il bando di gara preveda meccanismi di tutela del costo del lavoro, come nel caso in cui i ribassi possano incidere esclusivamente sull’aggio e non sulle retribuzioni dei lavoratori.

Anche in presenza di tali clausole, resta infatti legittima una normativa nazionale che vieti l’utilizzo del prezzo quale unico criterio di aggiudicazione negli appalti di servizi in cui il costo della manodopera rappresenta almeno la metà del valore complessivo del contratto.

La sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea conferma dunque la piena compatibilità della disciplina italiana con il diritto dell’Unione, chiarendo che l’articolo 67, paragrafo 2, della direttiva 2014/24/UE e il principio di proporzionalità devono essere interpretati nel senso che non ostano a una normativa nazionale che escluda il prezzo quale unico criterio di aggiudicazione negli appalti di servizi ad alta intensità di manodopera.

La pronuncia assume particolare rilievo nell’ambito della disciplina degli appalti pubblici, poiché ribadisce che gli Stati membri possono legittimamente rafforzare il ruolo dei criteri qualitativi nelle procedure di affidamento, soprattutto nei settori in cui la qualità dell’esecuzione dipende in misura significativa dall’organizzazione del lavoro e dalle condizioni di impiego del personale

 

Si allega: CGUE sentenza 18 dicembre 2025, causa C-769/23.