Con la recente sentenza del 5 febbraio 2026 (causa C-810/24), la Corte di Giustizia dell’Unione europea ha inciso profondamente sull’assetto del project financing italiano, dichiarando incompatibile con il diritto UE il diritto di prelazione riconosciuto al promotore. La controversia trae origine da una procedura indetta dal Comune di Milano per la realizzazione e gestione di 110 servizi igienici pubblici automatizzati, abbinati allo sfruttamento di 97 impianti pubblicitari digitali, per un valore superiore a 34 milioni di euro.

La sequenza dei fatti è paradigmatica: un raggruppamento di operatori presenta la proposta come promotore; successivamente, in sede di gara, un diverso concorrente formula l’offerta economicamente più vantaggiosa e ottiene l’aggiudicazione provvisoria. A quel punto, il promotore esercita la prelazione prevista dalla normativa italiana, si allinea all’offerta migliore entro quindici giorni e conquista l’aggiudicazione definitiva, versando al primo classificato un rimborso del 2,5% dell’investimento.

Un epilogo che, pur conforme alla legge nazionale, ha sollevato interrogativi sulla tenuta del sistema rispetto ai principi europei.

Il giudizio interno e il rinvio pregiudiziale

L’operatore inizialmente vincitore ha impugnato l’esito della procedura davanti al TAR Lombardia, che ha respinto il ricorso ritenendo legittima l’applicazione della disciplina vigente. Tuttavia, il Consiglio di Stato, investito dell’appello, ha manifestato dubbi sulla compatibilità del meccanismo con il diritto dell’Unione e ha rimesso la questione alla Corte di Lussemburgo mediante rinvio pregiudiziale.

Al centro della discussione vi era l’articolato sistema delineato dall’articolo 183, comma 15, del d.lgs. n. 50/2016: il promotore presenta un progetto corredato di piano economico-finanziario; l’amministrazione lo approva; si bandisce quindi la gara sulla base di quel progetto, ma con la possibilità per il promotore di “recuperare” l’aggiudicazione adeguandosi alla migliore offerta. L’intento dichiarato del legislatore era stimolare l’iniziativa privata e favorire proposte innovative; nella pratica, però, il meccanismo consentiva a un concorrente di intervenire dopo aver conosciuto le offerte altrui.

Parità di trattamento, concorrenza e libertà di stabilimento

La Corte ha ritenuto che tale assetto violi l’articolo 3 della direttiva 2014/23/UE sulle concessioni, che impone il rispetto dei principi di trasparenza e parità di trattamento. In una gara pubblica, ha osservato, tutti gli operatori devono confrontarsi alle medesime condizioni sia nella predisposizione delle offerte sia nella loro valutazione. Permettere al promotore di modificare la propria proposta dopo aver preso visione di quelle concorrenti altera l’equilibrio competitivo e svuota di effettività la procedura.

Secondo i giudici europei, il problema non risiede nella flessibilità riconosciuta agli Stati membri nell’organizzazione delle concessioni, ma nel suo utilizzo oltre i limiti consentiti. La discrezionalità procedurale non può tradursi in un vantaggio selettivo che incida sull’esito della gara. Inoltre, il diritto di prelazione è stato ritenuto idoneo a dissuadere operatori di altri Stati membri dal partecipare alle procedure italiane, configurando così una restrizione alla libertà di stabilimento tutelata dall’articolo 49 TFUE.

Le ricadute sul sistema e le prospettive future

Sebbene la sentenza riguardi formalmente il d.lgs. n. 50/2016, le sue conclusioni investono anche la disciplina successiva contenuta nel d.lgs. n. 36/2023, che riproduce sostanzialmente il medesimo schema. Le amministrazioni aggiudicatrici, per le concessioni sopra soglia europea, sono dunque chiamate a disapplicare le norme interne incompatibili con il diritto dell’Unione, con possibili ripercussioni sulle gare in corso e sulle aggiudicazioni già intervenute.

La pronuncia non decreta la fine della finanza di progetto ad iniziativa privata, ma impone una revisione profonda degli strumenti di incentivazione. Il legislatore dovrà individuare soluzioni alternative – come rimborsi più aderenti ai costi effettivamente sostenuti o criteri premiali trasparenti e oggettivi – capaci di valorizzare il contributo progettuale dei privati senza compromettere la par condicio.

Il messaggio della Corte è netto: l’innovazione può e deve essere incoraggiata, ma solo entro il perimetro invalicabile della concorrenza leale e della piena uguaglianza tra operatori economici

 

Si allega: CGUE, sentenza 5 febbraio 2026 (causa C-810/24).