Una concessione di costruzione e gestione, una volta affidata attraverso una procedura ad evidenza pubblica, non può essere modificata in corso di esecuzione in modo da incidere sulla sua struttura originaria, sull’equilibrio economico-finanziario o sui presupposti che ne hanno determinato l’aggiudicazione. Questo principio è stato nuovamente ribadito dall’ANAC nel Parere di funzione consultiva n. 7 dell’11 marzo 2026, intervenuto in relazione alla gestione di una struttura da parte di un’amministrazione comunale. L’Autorità ha ricondotto entro confini ben definiti gli spazi di intervento sul rapporto concessorio, soprattutto nei casi in cui il concessionario avanzi richieste di revisione o adeguamento.

Il caso esaminato riguarda una concessione risalente al 2004, disciplinata dalla Legge n. 109/1994 e dal d.P.R. n. 554/1999, anche con riferimento alla fase esecutiva. Proprio per questa ragione, ANAC ha chiarito che non risultano applicabili le disposizioni del d.lgs. n. 36/2023, riferite alle procedure avviate successivamente alla sua entrata in vigore. Tuttavia, tale precisazione non incide sulla sostanza del ragionamento, poiché il parere evidenzia una chiara continuità nell’evoluzione della disciplina dei contratti pubblici: dalle norme previgenti fino agli artt. 120 e 189 del nuovo Codice, il sistema ha sempre consentito modifiche solo entro limiti rigorosi, senza mai ammettere interventi idonei a trasformare l’equilibrio definito in sede di gara.

Ne consegue che la fase esecutiva non può diventare lo spazio in cui rimettere in discussione quanto stabilito originariamente, poiché è proprio nella procedura di affidamento che si forma l’equilibrio tra le parti e si legittima il rapporto concessorio.

La natura del rapporto concessorio

Un profilo particolarmente significativo del parere riguarda la ricostruzione della natura del rapporto concessorio, che ANAC invita a considerare nella sua concreta articolazione e non in termini astratti. In questo contesto, viene richiamato un orientamento già consolidato secondo cui è necessario distinguere tra la convenzione quadro – che disciplina in via generale i rapporti tra concedente e concessionario – e i successivi atti applicativi o integrativi.

Come sottolinea l’Autorità, il rapporto concessorio deve essere esaminato nella sua configurazione complessa, tenendo separati il livello generale, rappresentato dalla convenzione, e quello attuativo, costituito dai singoli contratti o atti successivi. Tale distinzione non ha un valore meramente teorico, ma incide direttamente sulla qualificazione della posizione giuridica del concessionario e, di conseguenza, sull’ampiezza degli spazi di intervento sul rapporto.

Nel caso in cui la convenzione disciplini in modo completo e dettagliato tutti gli elementi essenziali – dalla progettazione alla realizzazione delle opere, fino alla gestione del servizio e agli aspetti economico-finanziari – il concessionario acquisisce sin da subito una posizione piena, configurabile come diritto soggettivo a eseguire le prestazioni previste. Diversamente, quando la convenzione si limita a definire un quadro generale e rinvia a successivi atti la regolazione di aspetti rilevanti, la posizione del concessionario assume inizialmente la natura di interesse legittimo, destinato a consolidarsi solo con l’adozione degli atti attuativi.

Questo passaggio ha implicazioni concrete molto rilevanti: quanto più il contenuto della concessione è definito a monte, tanto più risultano ridotti i margini per apportare modifiche in fase esecutiva senza incidere su elementi essenziali del rapporto. Al contrario, una disciplina inizialmente più aperta può lasciare spazi maggiori di intervento, ma sempre entro i limiti imposti dal sistema

I limiti alle modifiche e il principio di gara

È proprio sul tema dei limiti alle modifiche che ANAC concentra la parte più incisiva del proprio ragionamento. Le disposizioni che consentono interventi sui contratti pubblici in corso di esecuzione non costituiscono una regola generale, bensì una deroga al principio di evidenza pubblica e, come tale, devono essere interpretate in modo restrittivo. Non è quindi sufficiente che una modifica appaia opportuna, utile o persino necessaria sotto il profilo economico: occorre verificare se essa sia compatibile con il quadro normativo e, soprattutto, se rimanga entro il perimetro tracciato dalla gara originaria.

In caso contrario, si rischia di incidere su un elemento che l’ordinamento considera intangibile, ossia il risultato della competizione. In linea con i principi europei, ANAC richiama la nozione di modifica sostanziale, evidenziando che essa ricorre quando l’intervento introduce caratteristiche significativamente diverse rispetto al contratto iniziale. Ciò avviene, ad esempio, quando si determina un’estensione rilevante dell’oggetto della concessione, quando si altera l’equilibrio economico-finanziario a favore del concessionario oppure quando si modificano le condizioni che hanno inciso sull’aggiudicazione.

Particolarmente significativo è proprio quest’ultimo aspetto: se una modifica, qualora fosse stata prevista fin dall’inizio, avrebbe potuto influenzare la partecipazione degli operatori o l’esito della gara, essa deve ritenersi incompatibile con il sistema. Nel caso concreto, la richiesta del concessionario riguardava la revisione del piano economico-finanziario e, più in generale, una ridefinizione del rapporto concessorio. Su questo punto, ANAC ha richiamato un elemento essenziale della concessione: l’assunzione del rischio operativo da parte del concessionario, che rappresenta il tratto distintivo rispetto all’appalto.

Quando un intervento sul piano economico-finanziario comporta una significativa riduzione di tale rischio o, addirittura, il suo trasferimento sull’amministrazione concedente, si esce dal modello concessorio e si altera l’equilibrio posto a base della gara. Per questo motivo, anche in presenza di clausole contrattuali che prevedano meccanismi di revisione, resta fermo il limite invalicabile delle modifiche sostanziali.

In conclusione, ANAC invita l’amministrazione a valutare le richieste del concessionario alla luce sia della convenzione stipulata sia della lex specialis di gara, verificando in primo luogo l’eventuale presenza di clausole che consentano adeguamenti del rapporto. Tuttavia, tale verifica non può giustificare interventi che incidano sugli elementi essenziali della concessione. La convenzione può disciplinare l’evoluzione fisiologica del rapporto, ma non può essere utilizzata per ridefinire aspetti che avrebbero dovuto essere oggetto della competizione.

Di fronte a richieste di revisione, non è quindi sufficiente considerare la sostenibilità economica o l’interesse alla continuità del servizio: è necessario valutare se l’intervento incida sull’equilibrio originario, sull’allocazione del rischio e, in ultima analisi, sul risultato della gara. Quando ciò accade, non vi sono margini per una rinegoziazione interna e l’unica soluzione compatibile con l’ordinamento è il ricorso a una nuova procedura di affidamento. In altri termini, la fase esecutiva non può trasformarsi nel luogo in cui si riscrivono le condizioni della concessione, poiché tali condizioni trovano la loro legittimazione esclusivamente nella gara.

 

Si allega: ANAC parere n. 7 dell’11 marzo 2026.